4. 절도사 권한 및 기능 축소: ‘지군제(支郡制)’ 폐지

송나라 초기 중앙에서 지방에 이르기까지 관리제도는 여전히 후주의 제도를 답습하고 있었으므로 절도사는 여전히 지방의 군정(軍政)을 관장하고 있었다.

송태조 조광윤은 절도사의 권한을 약화시키기 위해 ‘지군제(支郡制)’를 점진적으로 폐지했다. ‘지군(支郡)’이란 절도사가 직접 관할하는 지역 외에 추가로 관할하는 주(州)와 군(郡)을 가리킨다.

당나라 말기와 오대(五代)시기에 한 절도사는 자신이 거주하고 있는 주의 정무를 관리하는 외에 또 부근에 있는 주나 군의 정무도 관장했다. 예컨대, 양주(揚州)의 산남동도(山南東道)절도사는 양주 외에 균(均), 방(房), 복(復) 3주(州)도 겸하여 관리했다.

비록 이 3개 주에는 각기 방어사(防禦使), 단련사(團練使), 자사(刺史)가 주의 정무를 관장하고 있으나, 반드시 절도사의 명령에 복종해야 했기 때문에 3개 주는 행정적으로 양주의 지군(支郡)으로 편성되어 있었던 것이다.

조광윤은 전국의 절도사의 권한을 단번에 회수하거나 없애지 않았다. 자연스럽게 절도사의 ‘지군(支郡)’을 폐지했다.

형남과 호남 정권을 평정한 후 중앙은 새 지역에 주의 장관을 직접 파견했다. 이곳에 호부시랑 여여경을 권지담주로 파견하고, 추밀직학사 설거정은 권지낭주로 파견했는데, 이로부터 담주와 낭주 등은 직접 중앙에 모든 사안을 보고하는 첫 지역이 되었다. 여타 지역에는 여전히 절도사 직제를 유지했으나 지군(支郡)을 없애버림으로써 더 이상 절도사의 지배를 받지 않도록 했다.

조광윤은 전쟁 때는 용맹하고 지략을 사용할 것을 요구했으나, 평화시기의 개혁에 있어서는 점진적으로 추진하는 방법을 요구했고 항상 넓은 도량으로 일을 처리하면서 절대로 얕은 수를 쓰지 않았다. 이 원칙에 따라 그는 새로 통일한 지역에 중앙의 관리를 지방의 지주(知州)로 파견했고 절도사의 행정관할 범위를 단계적으로 축소하기 시작했다.